Planen ohne Plan

Das kann man ja nun gerade nicht behaupten: es gäbe keine Pläne! Wir haben doch in unserem so weit gefächerten System der öffentlichen Planung in Deutschland geradezu ein Übermaß an Plänen. Und dennoch: wir haben keinen Plan. Es soll hier nicht, wie eine Vermutung nahe legen könnte, einer Planwirtschaft aus der Zeit stalinistischer Kommandowirtschaft das Wort geredet werden. Und dass eine Marktwirtschaft immer Konflikte mit staatlicher Regulierung und öffentlicher Planung hat, gehört zu den Binsenweisheiten. Darum soll es nicht gehen.

Das deutsche Planungssystem zählt zu den weltweit ausgefeiltesten; Deutschland ist das wohl am besten „überplante“ Land. Dabei hat Planung einen unbestritten wichtigen Beitrag für die soziale und wirtschaftliche sowie ökologische Stabilität des Landes geleistet. Bei aller Kritik z. B. am hohen Flächenverbrauch durch Besiedlung und Verkehr kann mit berechtigter Genugtuung festgestellt werden, dass es (noch) nicht zu gravierenden, planungsbedingten Katastrophen gekommen ist, abgesehen von kleinräumigen Fehlschlägen wie sie sich z. B. bei Elbe-Flut 2002 gezeigt haben. Verglichen mit den katastrophalen Versäumnissen in den USA wie sie beim jüngsten Hurrican-Desaster am Golf von Mexiko deutlich wurden, könnte die deutsche Raumordnung und Stadtplanung eigentlich zufrieden sein.

Das Problem liegt woanders: Die Planung in Deutschland scheint, so die These, an ihr „Ende“ gekommen zu sein. Sie hat als reaktive Planung auf den Industrialisierungsprozess wichtige Ausgleichs- und Vorsorgefunktionen übernommen und dabei beträchtliche Erfolge erzielt. Sie hat nun, da weite Teile des Landes eine „postindustrielle Landschaft“ geworden sind, die langfristige Steuerungsfunktion eingebüßt. Es fehlt der „große Plan“ für die neue Ära.

Am folgenden Beispiel der Sanierung der Braunkohlebauregionen in Ostdeutschland, einem der größten öffentlichen Planungs- und Bauvorhaben, das es in Deutschland in den letzten Jahrzehnten gab und das seinesgleichen in der deutschen Geschichte sucht, soll dies umrissen werden. Allein die Zahlen bestimmten die Auswahl des Beispiels: Für die Sanierung der stillgelegten Braunkohle- und Uranbergbaugebiete wurden in etwas mehr als einem Jahrzehnt jeweils ca. 9 bis 10 Mrd. €, also knapp 20 Mrd. € „in den Sand“ gesetzt worden. Es hat der gewaltigste Landschaftsumbau – in so kurzer Zeit – stattgefunden, den es in Europa je gegeben hat. Ein ähnlicher Prozess findet im thüringisch-erzgebirgischen Uranbergbaugebiet statt:

Die Hintergründe der Braunkohlesanierung

In Mitteleuropa entstand zwischen 1995 und 2005 (letzte Arbeiten laufen noch bis 2010) eine weltweit einmalige neue Kulturlandschaft – die Landschaft nach der Braunkohle. In diesem Jahrzehnt wurde zwischen Harz und Zittau, zwischen der Oder und Saale in den ehemaligen Braunkohlerevieren um Bitterfeld und Merseburg, im Südraum Leipzig und in der Lausitz ein Gebiet neugestaltet, das einer Ausdehnung von 280 mal 80 km entspricht. Es ist durch den Menschen in einem atemberaubenden Tempo die Bergbauwüstungen in eine attraktive Seenlandschaft verwandelt worden. Damit vergrößert sich die Wasserfläche der Bundesrepublik um ein Drittel – ein seit der Eiszeit nicht mehr da gewesener Vorgang, nur diesmal allein durch Menschenhand als Sanierung stillgelegter Tagebaue. Die Umgestaltung einer Landschaft in diesen Dimensionen und der Zeit hat es nicht gegeben – man könnte von der Schaffung einer neuen, „Welt-Kulturlandschaft“ sprechen. Die ehemals 224 sog. Restlöcher des Braunkohletagebaus, also Gruben aus über 100 Jahren Bergbau, sind nunmehr in 800 Projekten der Braunkohlesanierung zusammengefasst worden. Sie bilden – nach Abschluss der Sanierung - zusammen die neue Kultur-Landschaft. Die Tagebaue sind nicht nur sicher und nachnutzbar gemacht worden, sie wurden auch gestaltet. Der Bund und die Länder Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt sowie Thüringen haben bisher mit etwa 7,5 Mrd. € (bis 2010 etwa 10 Mrd. €) dieses einmalige Programm finanziert und mit zahlreichen Sanierungs-Unternehmen, Gestaltern, den Kommunen und Landkreisen sowie einer Vielzahl lokaler Initiativen dieses Vorhaben umgesetzt. Gelenkt wurde dieser Prozess durch den Steuerungs- und Budget-Ausschuss, eine dem Finanzministerium nachgeordnete Instanz zur Bereitstellung und Kontrolle der Sanierungsgelder. Durch die Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft (LMBV) hat den gigantischen Umbau organisiert und vollzogen. (www.lmbv.de)

Der Braunkohlebergbau hat über 150 Jahre die Landschaft, die Städte, die Menschen geprägt. Er viele überhaupt erst in diese Regionen gebracht. Nun ist dieses Zeitalter zu Ende. Die Folgen sind auch schmerzhaft – Arbeitslosigkeit war die Folge, Wohnungsleerstand und große Brachen entstanden. Die getätigten Investitionen der öffentlichen Hand in die Sanierung der Bergbaufolgelandschaften haben sich auf den ersten Blick gelohnt. Sie haben sich vor allem gelohnt für die Wiederherstellung des Wasserhaushaltes, der die Basis für die Wiedergewinnung einer ökologischen Balance und langfristiger Nutzung ist.

Die „10 Eimer“ und der Bodensee: nach dem großen Abbau folgt das große Wasser

Zum Vergleich: Um zu einem Eimer Braunkohle zu gelangen mussten etwa 5 Eimer Wasser abgepumpt und in die Flüsse abgeleitet werden sowie 4 Eimer Erdreich abgetragen und verkippt werden, d. h. ein Verhältnis von 1:5:4. Von dem einen Eimer Kohle wiederum blieb jedoch effektiv nur ein Viertel, das als Strom beim Verbraucher ankam, der Rest “verschwand“ durch Verluste bei den Dampfmaschinen, bei der Stromübertragung und nicht zuletzt durch den Eigenverbrauch der Tagbaugroßgeräte.

Aus Braunkohletagebauen können aber nicht einfach nur durch „Reinlassen“ des Wassers wie in einer Badewanne Seen werden. Die Probleme sind die steilen Böschungen und die Versauerung des aufsteigenden Wassers. Beides sind eine große Gefahren. Rutschungen, die lawinenartig auf mehreren hundert Metern Länge abgehen können, besitzen eine enorme Zerstörungskraft. Sie würden eine Nachnutzung dieser riesigen Areale verbieten. Und sauere Gewässer verbieten jedwede touristische oder wasserwirtschaftliche Nutzung. Deshalb waren die großen Anstrengungen notwendig, um die Landschaft auch nach der Stilllegung des Bergbaus wieder für den Menschen oder für die Natur gewinnbar zu machen. Es mussten alle Böschungen auf ein Verhältnis von etwa 1:10 bis 1:25 Neigung abgeflacht werden, damit eine Rutschungsgefahr gebannt wird. Das geflutete Wasser stabilisiert die Böschungen. Die dabei sanierten Grubenkanten entsprechen einer Strecke von Paris bis Berlin, also weit über 1000 km. Umgerechnet bedeutet dies: 1m³ Böschungssanierung kostet durchschnittlich etwa 0,5 €. Für die Sanierung des Berzdorfer Tagebaus bei Görlitz heißt das: Hier wurden 77 Mio. m³ Erdreich bewegt – ein Berg von etwa 4x4x4 km. Dies kostet 125 Mio. €, verteilt auf 8 Jahre. (Kegler, 2005, LMBV)

Insgesamt sind über 500 km² neue Kulturlandschaft entstanden, mit ausgedehnten Seen und neuen Uferbereichen. Dies entspricht der Fläche des größten Binnensees Mitteleuropas, dem Bodensee, und dem 100fachen des größten europäischen Landschaftsgartens, dem Muskauer Park von Pückler an der deutsch-polnischen Grenze aus dem Anfang des 19. Jahrhunderts. Beeindruckende Werte, wenn man hinzurechnet, dass dies alles zwischen 1993 und 2010 entstanden sein wird. Doch der erste Blick genügt nicht.

Für diesen Umbau ganzer Regionen wurde eine große Planungsmaschinerie geschaffen, die unter Maßgabe des Schaffens von bergrechtlicher Sicherheit, möglicher Vermarktung der „rekultivierten“ Landschaften und der Wiederherstellung eines ausgeglichenen Wasserhaushaltes ein wahres „Planungsgebirge“ erstellte. Im Kern geht es bei der Braunkohlesanierung um die Planung der Böschungssanierung (Stabilisierung), um Vorbereitung für touristische Nachnutzung bzw. die Ansiedlung von Unternehmen und die Planung des Flutungsprozesses der Gruben. Der größte Teil des Geldes geht in die Böschungssanierung, wird also „in den Sand“ gesetzt. Dies ist eine Voraussetzung für die Nachnutzbarkeit. Es wäre natürlich auch denkbar, die Zugänglichkeit der Grubenareale zu verhindern und dann diese sich selbst zu überlassen, also eine gezielte Sukzession herbeizuführen, wie das bis in die 1950er Jahre meist geschah und wie es weltweit immer noch zum großen Teil geschieht – einfach aus Kostengründen. Doch zwei Gründe sprachen dagegen: Zum einen gab frühzeitig die politische Übereinkunft, dass die Sanierung der Braunkohle- und Uranbergbaugebiete in Ostdeutschland eine enorme Symbolwirkung besitzt, nach der die Hinterlassenschaften der DDR durch die Bundesrepublik bewältigt werden können und auch damit Grundlagen für die Zukunft in Ostdeutschland gelegt werden. Zum anderen ist dieser Kraftakt auch sachlich begründet. Das schlagartige Brachfallen so großer Gebiete hätte die Gebietskörperschaften überfordert; ohne staatliche Unterstützung wäre kaum die Absperrung der Areale, geschweige denn die Sanierung möglich gewesen. Es bedeutete eine enorme politische Anstrengung, diese Beträge aus der öffentlichen Kasse, d. h. aus Steuermitteln, bereitzustellen.

Doch genau hier entstehen die Fragen nach verpassten Gelegenheiten: Inhaltlich handelt es sich im Grunde um eine Standardaufgabe, doch die zeitliche und räumliche Dimension sowie die länderübergreifende Aufgabe übertraf alles, was es bisher an vergleichbaren Sachverhalten gab. Das hebt sie als besondere Planung heraus. Die Planungs- und Umsetzungsmaschinerie mit dem Sanierungsbeirat, dem Bund-Ländergremium, welches die finanzielle und politische Lenkung des gesamten Prozesses vornahm, mit dem Steuerungs- und Budget-Ausschuss als Steuerungsgremium, mit der LMBV als Sanierungsumsetzer und die jeweilige regionale Planung als staatlicher bzw. kommunaler Seite der Raumordnung und Bauleitplanung ist ein System entstanden, das zwar die Gewähr bot, die gewaltige Bauaufgabe zu realisieren, doch eine „kreative Sanierung“, eine strategisch ausgerichtete, ganzheitliche Umgestaltung der Industriefolgelandschaft zu einem ökologisch, sozial, wirtschaftlich uns kulturell anspruchsvollen „Gesamtkunstwerk des 21. Jahrhunderts“ – analog zu den vorindustriellen Landschaftswerken des Dessau-Wörlitzer Gartenreiches oder der Muskauer Anlagen von Fürst Pückler gelang nicht oder nur ansatzweise. es wurde weitgehend insular geplant und saniert. Das klingt ernüchternd.

Die bergrechtliche Vorgabe der „Sicherheit nach dem Ende des Bergbaus“ dominierte diesen Planungsprozess. Das ist nichts Neues. Dem wurde dann die touristische Nachnutzung beigefügt – auch das überrascht nicht. Und letztlich folgte die Vermarktung der Areale als Möglichkeit, neue Arbeitsplätze zu schaffen und die staatlichen Haushalte mit Verkaufserlösen wieder etwas aufzufüllen. Auch das sind keine ganzheitlichen Ansätze, eher pragmatische Vollzugshandlungen. Minutiös wurden (werden) alle Details geplant, werden Flutungsszenarien durchgespielt, Böschungsabflachungen, Begrünungen und Wanderwege geplant. Flankiert werden diese bergbaulichen Sanierungsplanungen von raumordnerischen Planungen sowie von verschiedenen Fachplanungen zur touristischen Nachnutzung, zur Landschaftsgestaltung oder Verkehrsführung. So entsteht letztlich überall das Gleiche: eine riesige Seenfläche für Tourismus und, partiell für Naturschutz. Man kann eigentlich nichts beanstanden, denn im traditionellen Verständnis ist planerisch alles weitgehend richtig gemacht worden. (Vgl. Landesentwicklungsplan Sachsen, S. 72; Braunkohleplanung Westsachsen, S. 26 ff)

Obwohl es sich um eine rein staatliche Angelegenheit handelte, der Staat als Souverän tätig geworden ist und Geld zur Verfügung stand, wurden übergreifende, ganzheitliche und zugleich anspruchsvolle Resultate nur partiell bzw. nur durch „Unterwanderung“ der Planungsstrukturen, gewissermaßen „außerplanmäßig“ erzielt. Dies ist z. B. im Falle Ferropolis und der Landschaftskunst Goitzsche bei Bitterfeld, oder bei der Internationalen Bauausstellung in der Brandenburgischen Lausitz geschehen. Diese wurden natürlich nur möglich, weil es die Strukturen der Sanierung und die entsprechenden Finanzierungen gab (gibt), jedoch waren sie nicht in dem Planungssystem selbst angelegt, sondern entstanden durch das Engagement Einzelner und durch außerhalb der Bergbausanierung existierender Institutionen, wie dem Bauhaus Dessau oder Landesinstitutionen wie der EXPO 2000 GmbH in Sachsen-Anhalt oder IBA GmbH in Brandenburg. Diese wirkten in die etablierten Planungsstrukturen hinein und konnten partiell das Planungssystem „erweitern“. Die dadurch erzielten Ergebnisse sind heute Aushängeschilder einer erfolgreichen Braunkohlesanierung. Vor allem dadurch wurden die zweifelsohne sinnvollen Resultate, wie die Sanierung der Wasserhaushalte nach dem Ende des Bergbaus, für die Öffentlichkeit erkennbar.

 

Der B-Plan wird nun vollendet. So war es möglich, mit Ausnahmegenehmigungen des Ordnungsamtes und vorläufigen Gestattungen des zuständigen Bauamtes bzw. der Aufsichtsbehörden den Bau der „Stadt“ voranzutreiben, zwischenzeitliche kulturelle Nutzungen vorzunehmen, ungewöhnliche Planungsverfahren (Charrettes) durchzuführen, Grubenwanderungen und Kunstprojekte zu veranstalten, also Visionen für die Bergbaufolgelandschaft insgesamt zu entwickeln, ohne dass ein festgefügter Plan den Weg verstellte oder einmal gefundene Lösungen zementierte.

Die Vision der „Stadt aus Eisen“ hat die Planungen bestimmt. Die bergbaulichen Sanierungspläne, das Regionale Entwicklungskonzept, eine Machbarkeitsstudie, ein Masterplan und technische Ausführungspläne für den Bau von Ferropolis folgten dieser – die „normale“ Bauleitplanung blieb auf der Ebene der Vorläufigkeit und wird quasi nach dem Bau die Rechtssicherheit für die weitere Entwicklung ermöglichen. Der Zustand der „Zwischenplanung“ erlaubte den Fortgang des Baus und der frühzeitigen „Zwischennutzung“, wesentliche Voraussetzungen für den Erfolg des Projektes. Wäre ein B-Plan frühzeitig beschlossen worden, hätte er mehrfach geändert werden müssen, wären große Verzögerungen unausweichlich gewesen, ja hätte eventuell das gesamte Vorhaben an „Überplanung“ im Verfahren sterben können.

Am Beginn dieses Projektes stand der „große Plan“ eines Industriellen Gartenreichs, einer Landschaft nach dem Bergbau, die die ganzheitliche Vision des historischen Dessau-Wörlitzer Gartenreiches aus dem 18. Jahrhundert für das 21. Jahrhundert in neuer Weise zu interpretieren suchte. Ferropolis war das Herzstück dieser Vision, ein lebendiger Ort, der Geschichte respektiert ohne sie widerspruchsbefreit zu musealisieren, der offen ist für neue Entwicklungen, der Denkmalschutz nicht als Dogma betrachtet und dennoch beachtet, der vor allem der Region eine neue Identität verliehen hat und ihr Perspektiven eröffnet, die ausgestaltet werden können. Die vorhandenen Mittel der Braunkohlesanierung, aber auch andere, so der Strukturfond der EU und Landesmittel, boten die Voraussetzung für diese Gestaltung – hier wurde sie ganzheitlich genutzt. Dieser „Plan“ war parallel zur Sanierungsplanung entstanden und vermochte sie dank des Engagements der Handelnden Vorort zu orientieren. Damit war Ferropolis eine Ausnahme, aber auch ein Vorreiter für vergleichbare Aktivitäten in der Brandenburgischen Lausitz, die ab 2000 dort eingeleitet wurden.

Ab 2004 nun hat die LMBV eine neue Entwicklungsphase nach dem Abschluss der technischen Sanierung der Bergbaufolgelandschaft eingeleitet: der Verkauf der sanierten Areale nach dem Prinzip der Meistbietenden. Der Ferropolis umgebende See, der ehemalige Tagebau Golpa-Nord, bald der Gemminer See, wurde als einer der ersten Tagebauseen in Ostdeutschland 2005 privatisiert. Die Tochter des Pharmakonzerns „ratiopharm“, die Blauwald GmbH, erwarb das 6 km² umfassende Wasser-Areal um Ferropolis herum. (MZ, 27. 01. 2005) Der zukünftige See, nebst Uferzonen, wurde von der LMBV verkauft. Es ist kaum anzunehmen, dass dies ein Einzelfall bleibt. Auch hierfür gibt es keinen übergreifenden Plan. Die Privatisierung solch riesiger Flächen, die durch staatliche Gelder aufbereitet wurden und die der öffentlichen Nutzung dienen, ist ein Präzedenzfall. Niemand würde ernsthaft die Privatisierung des Bodensees betreiben - mit den Bergbauarealen soll dies offensichtlich geschehen.


Die Sicht auf das Ganze

Die Braunkohlesanierung, wie der offizielle Fachbegriff für dieses „Jahrhundertwerk“ lautet, war in Dimension und Zeitrahmen eine historisch neue Aufgabe. Somit war niemand darauf vorbereitet – weder die Bergbausanierer noch die planerische Fachwelt, abgesehen von Ausnahmen wie dem Bauhaus Dessau, Initiativen in der Lausitz oder in Sachsen, die dann zu jenen „Ausnahmeprodukten“ der Landschaftsentwicklung führten, welche heute Aushängeschilder sind. Diese Initiativen waren die Ausnahmeinstitutionen, die nicht Teil des Planungssystems waren. Vielleicht konnten sie nur deshalb das Besondere erreichen. Sie sind eine Art „Planlosigkeit“ im festgefügten System der vielen Pläne. Die Braunkohlesanierung folgte dem Grundmuster, das der räumlichen Planung im Wesentlichen generell zu Grunde liegt:
- Probleme werden primär als technische gesehen und mit technischen Mitteln zu lösen sein;
- Planung ist separiert nach Zuständigkeiten und folgt nur in diesem Rahmen den Notwenigkeiten;
- die Lösung der Gesamtaufgabe wird behandelt wie die der einzelnen Aufgabe, d. h., die Umgestaltung der Tagebaufolgelandschaft erfolgt wie die Sanierung des einzelnen Tagebaus – beim Wasserregime wird der Konflikt bereits deutlich;
- dem gleichen Muster folgen die Gestaltungsinitiativen in den jeweiligen Regionen bzw. an den einzelnen Tagebaurestlöchern – jeder „stirbt für sich allein“;
- grundsätzlich versteht sich der Staat als Vorbereiter privater Weiternutzung der Bergbauareale, d. h., er saniert die Gebiete und verkauft sie dann, damit diese durch private Akteure wirtschaftlich nachgenutzt werden und Arbeitsplätze entstehen, was ganz dem neoliberalen Geiste entspricht, doch angesichts der Dimensionen, der objektiven Zusammenhänge des Ganzen und des Mangels an lokaler Wirtschaftskraft zu kurz gedacht ist;
- die wirkliche Erfolgsgeschichte der Sanierung der Tagebaulandschaft (im technischen Sinne) wird durch Separierung der Bereiche bei der Umgestaltung, vor allem aber bei der Überführung in die Nachnutzung quasi aufgehoben: der Verkauf der einzelnen Tagebaue führt zu einer Zerstückelung der zusammenhängenden Gebiete in räumlich-gestalterischer und funktionaler Hinsicht; die Chance, der ganzheitlichen Entwicklung wird durch Parzellierung des gesamten Gebietes vergeben – dies ist kein Plädoyer für eine Fortsetzung staatlicher Trägerschaft, sondern für eine angemessene Form im Sinne einer Landschaftsstiftung, eines öffentlichen Fonds unter Integration von Privaten Akteuren im Sinne wirklicher Partnerschaft.


Fazit: Nur soviel Plan wie notwendig, aber soviel ganzheitliche Vision wie möglich

Es gibt keinen ökologischen und funktionalen Masterplan für die Braunkohlegebiete in Ostdeutschland insgesamt. Es gibt für jeden Tagebau einen entsprechenden Abschlussbetriebsplan und Teilgebietsentwicklungspläne der staatlichen Raumordnung, die in der Zuständigkeit der jeweiligen Länder bzw. der Planungsgemeinschaften sind. Letztendlich reduziert sich die gesamte Planung auf das bergrechtlich Notwendige, auf Ordnen und Sichern sowie auf den Zweck, einer Verkäuflichkeit des Geschaffenen. Das kann als eine Art unvollendeter Planung angesehen werden. Vor lauter Plänen geht der Blick auf das Ganze verloren. Wer aber soll bzw. kann nun eine solche Gesamtsicht in den Prozess einbringen? Institutionen wie das Bauhaus wären dazu berufen, als relativ unabhängige Instanzen die Rolle des „strategischen Querdenkers“ zu übernehmen. dabei besteht jedoch zugleich die Gefahr, in die Rolle des „Narren“ abgedrängt zu werden. Aber vielleicht liegt ja gerade darin eine Chance.






Literatur
www.lmbv.de
Kegler, H.: Ferropolis – Die Stadt aus Eisen, Festschrift zum 10. Gründungsjubiläum, Berlin/Gräfenhainichen, 2005
Bauhaus Dessau, MBV, Landkreis Bitterfeld (Hg.): Bergbaufolgelandschaft Bitterfeld – Natur aus zweiter Hand, 1995
Mitteldeutsche Zeitung (MZ), 27. 01. 2005: Kein Platz für Luftschlösser
Freistaat Sachsen, Staatsministerium des Innern: Landesentwicklungsplan Sachsen, Dresden, 2003
Regionaler Planungsverband Westsachsen: Braunkohleplanung in Westsachsen, Leipzig, 1998



Abbildungen

A) Planung für das Umgehungsgerinne der Mulde bei Bitterfeld – Teil der Vision für das Einzugsgebiet der Mulde, Bauhaus Dessau, 1994/95 (Entwurf: Sztatecsny, Schacht), Abb. in: Bauhaus Dessau, MBV, Landkreis Bitterfeld (Hg.): Bergbaufolgelandschaft Bitterfeld, 1995, S. 20
B) Ferropolis – ein lebendiger, kreativer Ort in der ehemaligen Bergbau-Wüste, anlässlich der baulichen Vollendung im Juli 2005, Abb. Kegler




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