In: et - Magazin der Regionen 2/2000, S.58 - 61
Von der “Überlandplanung” zum „innovativen Milieu“ -
Regionalplanung zwischen Genese und “Welt-Konferenz der Regionen“

Das Jahr 1923 kann als die Geburtsstunde der Regionalplanung angesehen werden. Hier fand im schwedischen Göteborg eine internationale Städtebau-Ausstellung statt, die erste nach dem Weltkrieg. Deutschland betrat zum ersten mal wieder eine internationale Bühne. Die führenden Staaten des Städtebaus Mittel- und Westeuropas sowie die USA, Japan und China präsentierten ihre Leistungen. Es war eine der bedeutendsten Ausstellungen zum Städtebau im beginnenden 20. Jahrhundert. Neben vielen Darstellungen von Siedlungs- und Verkehrsprojekten, von städtebaulichen und gartenkünstlerischen Planungen traten auf den über 8400 Quadratmetern Ausstellungsfläche vor allem die jüngsten Arbeiten zu Fragen der Regionalplanung in den industriellen Ballungsräumen und Großstadtgebieten hervor. Die Aufmerksamkeit zogen die Planungen für den Großraum New York, für London und für das Ruhrgebiet auf sich. Während im englischen Sprachgebrauch „regional planning“ mit der Göteborg-Ausstellung Einzug hielt, war in Deutschland die begriffliche Klärung noch im Gange. In der Literatur fiel zunächst der Begriff der „Überlandplanung“ und auch regionale Planung, in Anlehnung an das englische Vokabular. Doch setzten sich beide Bezeichnungen nicht durch. Eine stärker an den administrativen Strukturen angelehnte Hierarchie ließ zunächst den Begriff der „Landesplanung“ die Dominanz im Sprachgebrauch der Fachleute gewinnen. In der Diskussion nach Göteborg wurden noch alle gleichberechtigt geführt.


Ein anderes Ereignis aber markierte noch deutlicher das Jahr 1923 als jene Geburtsstunde: Die Gründung der „Regional Planning Association of America“ (RPAA) in New York. Damit wurde erstmalig regionale Planung berufständig institutionalisiert. Dem Kreis der Gründer um Henry Wright gehörten mit Lewis Mumford und Clarence Stein namhafte Planer und Stadtforscher der USA mit internationaler Reputation an. Stein und Wright hatten jenen Regionalplan für New York entwickelt, der auch in Göteborg zu sehen war. Dies war ein Idealplan, eine Vision, in der die Entwicklung des expandierenden Raumes in Form einer „Regional City“, durch dezentrale fußläufig erschließbare „community cluster“ und ein Netz
von „townless highways“ gebildet wird. Stein und Wright griffen die europäischen Ideen der Gartenstadtbewegung und Vorstellungen von einer satellitären Stadtentwicklung auf. Es ging um das Kanalisieren von Bevölkerungswachstum und zunehmendem Auto-Verkehr. Die RPAA entwickelte sich zur Ideenschmiede und einem Vorreiter der Regionalplanung. Mit dem Internationalen Städtebaukongress 1925 in New York erreichte der transatlantische Austausch einen Höhepunkt.
Der Tal-Gürtel umfaßte 1920 20% der Fläche des Stadtgebietes und 80 % der Bevölkerung, Bild: Band 19 Stadt- Planung-Geschichte, Birkhäuser


In Europa waren natürlich vor 1923 wichtige Grundlagen für die regionale Planung entstanden. In den Industriestaaten hatte sich etwa bis zum 1. Weltkrieg die Stadtplanung als Fachdisziplin herausgebildet. In ihrem „Schoß“ reifte die Landes- oder Regionalplanung. Wichtige Impulse lieferte u. a. der „Erfinder“ der Gartenstadt, der Engländer Ebenezer Howard, dessen Überlegungen eines dezentralen Siedlungssystems, das die Großstädte ersetzen würde hatte weitreichenden Einfluss auf das Planungsdenken im 20. Jahrhundert.
Aber auch Robert Schmidt, der mit seinen Vorstellungen für eine abgestimmte Flächenentwicklungspolitik im Ruhrgebiet den Grundstein für die praktische Landesplanung legte, und Gustav Langen, der Gründer des Deutschen Archivs für Siedlungswesen, zählen zu den Wegbereitern. Er führte 1927 den Begriff der „Raumordnung“ in die Fachdebatte ein.
Langen verstand darunter umfassende Steuerung der Besiedlung unabhängig von administrativen Grenzen, im Gleichklang mit der „Wirtschaftsordnung“ und „Gesellschaftsordnung“. Deutschland war in dieser Zeit der Wortführer in der internationalen
Planungskultur. In fast allen Ländern des deutschen Reiches entstanden in dieser Zeit Landesplanungsverbände, wie z. B. der Siedlungsverband Ruhrkohle oder der Planungsverband für den mitteldeutschen Industriebezirk. Diese praktizierten
Regionalplanung über Grenzen und Fachressorts hinweg. In den anderen europäischen Staaten setzten ähnliche Bestrebungen ein, vor allem in Niederlande/Holland, in England und in jungen Sowjetunion. Obgleich die tragenden Köpfe der Raumplanungsbewegung aus unterschiedlichen politischen Lagern kamen, vom konservativen Langen über den
linksbürgerlichen Schmidt bis zu sozialistischen Kräften, einte sie der Reformwille, die Industrie- und Großstadtentwicklung nicht sich selbst zu überlassen, sondern eine humane Lebensumwelt zu schaffen, deren Basis eine Balance im Mensch-Natur-Verhältnis darstellt.
Die Idee der Nachhaltigkeit ist gar nicht so neu ...

Es gab aber noch einen anderen Strang der fachlichen Debatte, der zur Genese der regionalen Planung gehört, und welcher bis heute den maßgeblicheren Einfluss hat. Aus der Wirtschaftsgeografie entstand die Standortlehre, von Thünen im 19. Jahrhundert führt der Erkenntnisweg über Weber zu Christaller. Dieser legte 1933 seine Studie zu den „Zentralen Orten“ vor und begründete damit die Hierarchie der Orte, die sich in der Raumordnung bis heute als „Oberzentren“, Mittelzentren“ usw. wiederfindet. Dieses technokratische Modell der Steuerung räumlicher Entwicklung fand unabhängig von der ökonomischen Basis der Staaten vor und nach dem 2. Weltkrieg große Verbreitung. Die Reformansätze der „Überlandplanung“ der Zwischenkriegszeit hatten in der nationalsozialistisch „gleichgeschalteten“ Raumordnung, die sich auf Christaller bezog, keinen Platz mehr. Aber auch in der stalinischen Ökonomie verendete die räumliche Planung an dem Lenkungswillen
des „Generalissimus“ und der Wirtschafts-Planungsbürokratie. England übernahm mit den Planwerken für Großlondon und die „New Towns“ neben den USA, die mit Roosvelts „New Deal“ an die Planungskultur der RPAA anknüpften, in den 30er und 40er Jahren die internationale Vorreiterrolle in der regionalen Planung. In den mittel- und osteuropäischen Ländern setzte in den 50er und vor allem 60er Jahren eine Neubelebung der räumlichen Planung als „Territorialplanung“ mit starkem bezug zur Standortentwicklung der Industrie ein. Hier war Polen eines der aktivsten Länder, das frühzeitig gesamtgesellschaftliche Raumplanungen nach dem „Knoten-Band-System“ entwickelte. Ähnliche Wege beschritt auch die DDR.
In der Bundesrepublik war das Raumordnungsrecht des Deutschen Reiches nach 1945 die Ausgangsbasis für die Weiterführung der Landesplanung in den Ländern. Als einzige Institution knüpfte der Siedlungsverband Ruhrkohlebezirk (später Kommunalverband) an die Tradition der 20er Jahre an und organisierte eine regionale Planung für einen Raum, der nicht identisch war mit administrativen Grenzen. Ansonsten wurde die problematische Regelung der Anpassung der Planungsräume an die politisch-administrative Gliederung der Länder, wie sie mit der „Reichsstelle für Raumordnung“ durch die Nationalsozialisten eingeführt worden war, übernommen. Für die Neukonstituierung der Länder und den Wiederaufbau nach dem Krieg war dies sicher förderlich, stieß aber spätestens seit den 70er Jahren an Grenzen. Die bis dahin unangefochtene Vorstellung vom Wachstum der Wirtschaft und Bevölkerung kam ins Wanken. Ölkrise, Stagnation und Rückgang im Bevölkerungszuwachs, aber auch der beginnende Strukturwandel in der Kohle- und Stahlindustrie sowie die Notwendigkeit der verstärkten Altstadtsanierung ließen die ehernen Grundsätze von Raumordnung und Städtebaupolitik wanken. Stadterneuerung und eine informelle regionale Planung mit Beteiligung der lokalen Akteure erhielten stärkeres Gewicht. Die Raumordnung passte sich mühsam an, ohne mit den rasanten Entwicklungen Schritt halten zu können. Dies war die Zeit, als die regionale Planung, also eine nicht nur auf administrative Grenzen bezogene Landesplanung, wiederentdeckt wurde. Die Gründung des Verbandes der Stadt- Regional- und Landesplaner 1969 ist der Ausdruck dessen.

In den 80er Jahren entstanden mit Regionalkonferenzen, regionalen Innovationsstrategien und einem verstärkten Trend zu Zusammenschlüssen in Regionalverbänden und Planungsgemeinschaften neue Formen der informellen Regionalplanung jenseits der administrativ verfassten Strukturen, die auch die grenzüberschreitende Kooperation mit Frankreich, Holland und der Schweiz beinhaltete. Dies begann auch die Europäische Union mit entsprechenden Programmen zu fördern. Zugleich aber wurden auch Grenzen dieser Verfahren deutlich, die zwar starre Strukturen aufzubrechen begannen, aber immer noch
hinter den Entwicklungen des sich verstärkenden Strukturwandels, des Bevölkerungsrückganges und einer sich anbahnenden Globalisierung durch die neuen Medien zurückblieben. Dies bildete Ende der 80er Jahre den Anstoß zu einem neuen Vorgehen in der Regionalplanung. Wieder war das Ruhrgebiet der Vorreiter. Mit der Idee zur Internationalen
Bauausstellung Emscher Park (IBA) und der Gründung einer entsprechenden auf 10 Jahre befristeten Planungsgesellschaft, bekam die informelle Planung einen neuen Handlungsrahmen. In das Zentrum rückten nun Projekte, die Impulse für den regionalen Strukturwandel generieren sollten. Mit weit über 100 Projekten entstand ein nahezu flächendeckendes Netz an Initialpunkten, die zugleich ein weitgefächertes Spektrum an Themen des Strukturwandels beinhalteten und von der Siedlungserneuerung über Industriekultur bis zu Landschaftsgestaltung reichten. Dabei spielte Kunst im öffentlichen
Raum eine zentrale Rolle. Das Hauptanliegen der IBA bestand nicht mehr in der möglichst umfassenden Regulierung der Entwicklung, sondern im Anregen neuer Wege für das Finden einer neuen Identität der Region, nachdem diese endgültig ihren Status als Kohle- und Stahlregion verloren hatte – ohne jedoch diese Vergangenheit zu leugnen. So wurde das
Hauptziel der IBA nicht im planerischen Ausgleich von differenzierten Nutzungsanforderungen an den Raum gesehen, sondern im Anregen eines „innovativen Milieus“ unter innovationsträgen, bisweilen -feindlichen Verharrungsstrukturen. Die Region wurde zum temporären Konstrukt für die Erneuerung quer zu den verfassten Verhältnissen in Verwaltungen, Unternehmen und Verbünden.

Damit war ein qualitativ neuer Schritt in der regionalen Planung gegangen worden, der zum „richtigen“ Zeitpunkt kam. Dies ist nicht aus der Perspektive des nördlichen Ruhrgebietes bedeutsam, sondern auch aus der Sicht auf die radikalen Wandlungen der politischen, ökonomischen und kulturellen Grundlagen der Gesellschaften in Mittel- und Osteuropa ab
1990. Gleich mehrere fundamentale Veränderungen überlagerten sich, die zunächst in dem Gebiet der DDR/neue Bundesländer am deutlichsten hervortraten. Das Hauptproblem aus dem Blickwinkel der räumlichen Planung erwuchs – trotz vieler redlicher Bemühungen – aus der nahezu unveränderten Übertragung der in den 70er und 80er Jahren in der alten
Bundesrepublik entwickelten bzw. angepassten Instrumentarien der Raumordnung auf das „Beitrittsgebiet“ mit ihrem im Kern noch immer auf Wachstum – jetzt Nachholen – ausgerichteten Stoßrichtung. Die „klassischen“ Raumordnungsinstrumente mussten angesichts des Wegbrechens der ökonomischen Basis, drastischem Bevölkerungsschrumpfen
in den Städten, gepaart mit Massenarbeitslosigkeit und gleichzeitigem Zuwachs an Flächenverbrauch prinzipiell versagen. Andere Instrumente und Vorgehensweisen, wie sie z. B. gerade mit der IBA begonnen wurden, waren noch nicht weit genug entwickelt, um eingesetzt zu werden.

Das wohl einzige Experiment in dieser Hinsicht war vom Bauhaus Dessau bereits 1989 – unabhängig von der IBA - konzipiert und eingeleitet worden: Industrielles Gartenreich. Mit diesem Langzeitexperiment zur Umweltgestaltung wurden zugleich zwei Schritte gegangen. Die Reformideen des historischen Dessau-Wörlitzer Gartenreiches der Aufklärung wurden
über Gestaltungsprojekte in Beziehung gesetzt zu dem widersprüchlichen Erbe des Industriezeitalters mit der Absicht, über diese regionale Konstruktion eine „Reformlandschaft des 21. Jahrhunderts“ zu entwickeln. Dieses Kulturprojekt hat nichts mit herkömmlicher Raumordnung zu tun. Es setzt Initiale, um langfristig eine neue Identität einer Region zu entfalten auf der Basis einer Auseinandersetzung mit ihrer Geschichte und den aktuellen Herausforderungen für die räumliche Gestaltung neuer Formen der Industriegesellschaft nach dem radikalen Ende der „old economy“.

Diese beiden deutschen Vorhaben reihen sich zugleich ein in die weltweite Auseinandersetzung um die neue Rolle von Regionen und Regionalplanung in den 90er Jahren. Die Region gewinnt als Handlungsebene zwischen Nationalstaat und Kommune einen Stellenwert, der nicht mehr nur ordnungspolitischer Natur ist. Projektorientierung wurde zu einer Zauberformel. Informelle Instrumente wie die Auslobung regionaler Entwicklungswettbewerbe, aber auch neuer Förderprogramme der Europäischen Union wie „INTERREG III“ mit solchen Schwerpunkten, wie z. B. „Kreative Sanierung von Kulturlandschaften, die durch menschliche Tätigkeit geschädigt wurden“, deuten neue Wege an, die nicht mehr den mechanischen Vorstellungen einer reinen Wachstumspolitik entsprechen.

Planung für die Umgestaltung des Industrieareals Bitterfeld, 1995

Ausdruck dessen sind aber auch das Entstehen neuer Zusammenschlüsse und internationaler Plattformen für Regionalisierung und eine darauf gerichtete Planung. So gründete sich z. B. 1994 in den USA die „Konferenz der Welt – Regionen“. Dieser Zusammenschluss von Vertretern aus Regionen aller Kontinente konstituierte sich, um auf europäischen Erfahrungen fußend, Entwicklungsstrategien für Regionen unter den globalen Veränderungen in Wirtschaft, Umwelt und sozialen Situationen zu erörtern Dabei zeichnet sich eine weltweite Bewegung für ein neues Verständnis von Raumplanung in den Regionen ab. Dies bedeutet nicht mehr nur Ordnungspolitik, sondern die Schaffung kreativer Milieus in den Regionen als Basis für einen Übergang von der „old economy“ zu einer „new economy“ des Zeitalters der Nachhaltigkeit.
Die bisherige Raumordnung, wie sie die deutsche Planungskultur dominierte und z. T. noch dominiert, ist darauf noch nicht eingestellt. Die Raumordnung tritt an ihre sprichwörtlichen Grenzen. Die praktischen Erfahrungen , wie sie z. B. bei der IBA oder in dem Bundeswettbewerb „Regionen der Zukunft“ gesammelt wurden, deuten in eine neue Richtung.


Es gilt diese Erfahrungen zu bündeln und mit entsprechender Kraft in die öffentliche Debatte einzubringen. Die Reflexion der Geschichte von regionaler Planung und die Belebung des historisch angelegten Reformansatzes in der Regionalplanung, könnte die neue Chance der europäischen Planungskultur für den grundsätzlichen Wandel der Industriegesellschaft darstellen.

Literatur

Albers, G., 1997: Zur Entwicklung der Stadtplanung in Europa, Wiesbaden
Kegler, H., 1987: Die Herausbildung der wissenschaftlichen Disziplin Stadtplanung, Weimar
Umlauf, J., 1958: Wesen und Organisation der Landesplanung, Essen
Hönsch, F. 1986: Bürgerliche Konzeptionen der regionalen Entwicklung, Gotha
Hoffacker, H. W., 1989: Entstehung der Raumplanung, Essen
Stübben, J., 1923: Von der internationalen Städtebau-Ausstellung zu Gothenburg in
Schweden, in: Deutsche Bauzeitung, 78/79 S.341 ff
Kilper, H., 1999: Die Internationale Bauausstellung Emscher Park, Opladen
Stiftung Bauhaus Dessau, 1986 und 1999: Industrielles Gartenreich 1 und 2, Dessau